Fausto Capelli
Nel sistema costituzionale europeo non esistono un Governo da far cadere ed una maggioranza da sconfiggere perché manca una maggioranza precostituita, legittimata a formare ed a sostenere il Governo dell’Unione.
1 Premesse
Nella rivista “Diritto comunitario e degli scambi internazionali” ho pubblicato un articolo con il seguente titolo: «Governo dei tecnici e sistema costituzionale in Europa e in Italia» .
Gli obiettivi perseguiti con tale articolo erano due:
(a) dimostrare l’esistenza di analogie tra, da un lato, il sistema istituzionale vigente nell’Unione Europea per quanto riguarda il processo di adozione degli atti legislativi e, dall’altro lato, il sistema che ha trovato applicazione in Italia nel periodo tra il 16 novembre 2011 ed il 16 novembre 2012, durante il quale il potere esecutivo è stato attribuito ad un Governo, guidato da Mario Monti, del quale facevano parte unicamente ministri tecnici non appartenenti ad alcun ramo del Parlamento ;
(b) dimostrare che, per ottenere una corretta gestione del potere politico in Italia, occorre introdurre due modifiche istituzionali: la prima mediante una legge ordinaria, la seconda mediante una legge costituzionale, come più avanti si chiarirà.
2 Il sistema costituzionale europeo
Le particolarità del sistema costituzionale dell’Unione Europea vengono, in prosieguo, rapidamente sintetizzate.
Nel sistema costituzionale europeo, segnatamente dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (1° dicembre 2009), il potere esecutivo, esercitato essenzialmente dalla Commissione Europea, e il potere legislativo, detenuto ed esercitato congiuntamente dal Parlamento Europeo e dal Consiglio (dei Ministri) dell’Unione, sono regolati in modo tale da non consentire i condizionamenti politici tradizionalmente presenti nelle Democrazie parlamentari occidentali.
Nel sistema costituzionale europeo non esistono un Governo da far cadere ed una maggioranza da sconfiggere perché manca una maggioranza precostituita, legittimata a formare ed a sostenere il Governo dell’Unione.
Mancando una maggioranza precostituita, schierata a sostegno di un Governo, viene a mancare anche un’opposizione impegnata a contestarlo con l’obiettivo di farlo cadere .
Viene quindi meno la ragione più importante che alimenta gli scontri di natura politica tanto frequenti nelle nostre Democrazie, vale a dire la spinta, l’impulso l’interesse a conquistare il potere. Di contro, viene accentuato l’interesse per il lavoro al quale un Parlamento dovrebbe dedicarsi pienamente e con accuratezza: l’elaborazione e l’adozione delle leggi. Nel sistema europeo, le proposte di atti normativi, presentate dalla Commissione (potere esecutivo), al vaglio del potere legislativo per l’approvazione, sono il frutto di indagini approfondite, svolte generalmente nei c.d. Libri Verdi successivamente trasformati nei Libri Bianchi, base delle proposte normative sulle quali il potere legislativo (Parlamento Europeo e Consiglio dell’Unione) dovrà pronunciarsi.
Il metodo di adozione degli atti normativi in sede europea basato su Libri Verdi e Libri Bianchi è, a mio avviso, valido ed efficace e, sotto un certo profilo, più “democratico” del metodo in uso in alcuni Paesi occidentali (tra cui l’Italia). Consente, oltre che agli organi consultivi ufficiali (Comitato economico e sociale e Comitato delle Regioni), anche ad enti e ad organismi della società civile molto qualificati (Centri ed Istituti di ricerca, enti professionali, e organismi tecnici, associazioni a tutela degli interessi diffusi, ecc.) di fornire alla Commissione Europea, liberamente ed in modo trasparente, contributi utili alla soluzione di problemi di interesse generale o specifico.
Grazie, quindi, alla regolare osservanza dei meccanismi decisionali sopra visti, i rappresentanti del Parlamento Europeo e del Consiglio dell’Unione, tenuti, come legislatori, ad esprimere il proprio voto su una determinata proposta normativa presentata dalla Commissione Europea, non essendo condizionati da motivi strettamente politici, come quello di far cadere il Governo o quello di sconfiggere la maggioranza che lo sostiene, finiscono, generalmente, per raggiungere compromessi utili a trovare soluzioni ragionevoli.
In altre parole, impiegando tali meccanismi, vengono adottati e trovano applicazione, in sede europea, anche grazie al coinvolgimento della società civile, provvedimenti ragionevoli da un punto di vista tecnico, sociale, economico e giuridico, in grado di tutelare nel modo più efficace l’interesse della generalità dei cittadini.
3 La gestione del potere politico in Italia
In Italia, negli ultimi quarant’anni, la gestione del potere politico ha subito un’evoluzione che può essere così descritta.
Poiché le forze politiche che detengono la maggioranza nel Parlamento italiano sono legittimate a formare il Governo, mediante il quale controllano l’esercizio del potere esecutivo, è naturale che esse perseguano, come obiettivo, il mantenimento della maggioranza per essere in grado di conservare tanto il potere di fare le leggi in Parlamento, quanto quello di applicarle tramite il Governo.
Di contro, le forze politiche che in Parlamento costituiscono la minoranza, esercitando i diritti dell’opposizione cercano con tutti i mezzi di diventare esse stesse maggioranza per poter conquistare il potere. Tutto si concentra, pertanto, nella lotta tra forze politiche contrapposte per la conquista del potere politico.
Basta scorrere le prime pagine dei giornali pubblicati in qualsiasi Paese democratico per rendersi conto dell’esattezza di quanto appena affermato.
Lo scopo è sempre lo stesso: cogliere in fallo l’avversario politico, metterlo in difficoltà premendo sull’opinione pubblica per cercare di convincerla a seguire un diverso orientamento politico.
In sostanza, ciò che conta è sempre la sconfitta dell’avversario politico perché tale sconfitta determina, per la maggioranza, la continuità nell’esercizio del potere e, per la minoranza all’opposizione, la conquista del potere medesimo.
Il problema da considerare, a nostro avviso, è se sia però possibile che al sistema istituzionale appena descritto, che trova normale applicazione all’interno di ogni tradizionale Democrazia parlamentare, vengano apportate adeguate modifiche nell’interesse della generalità dei cittadini.
Una modifica che potrebbe essere presa in considerazione perché sicuramente adeguata è, appunto, quella seguita in sede europea. Grazie a tale modifica, il potere politico all’interno dello Stato non sarebbe più detenuto interamente ed esclusivamente dalla maggioranza che controlla il potere legislativo perché il Governo, che esercita il potere esecutivo, non verrebbe più nominato su indicazione del Parlamento e formato da persone che ne fanno parte, con la conseguenza che i due poteri (esecutivo e legislativo) rimarrebbero effettivamente separati anche con riferimento alle persone.
Se il Governo non è più espressione delle forze politiche che detengono la maggioranza in Parlamento, viene subito meno l’interesse a tenerlo in vita o a farlo cadere unicamente per ragioni dettate dalla conquista del potere.
In altre parole, la lotta tra le forze politiche contrapposte (maggioranza e opposizione), di regola incentrata fondamentalmente sul mantenimento o sulla conquista del potere, come in precedenza è stato ricordato, si trasforma, grazie alla modifica indicata, in uno scontro tra le stesse forze politiche per ottenere l’adozione o il rigetto dei provvedimenti che il Governo sottopone all’approvazione del Parlamento.
4 Il Governo dei tecnici in Italia
Il sistema appena descritto ha avuto modo di trovare applicazione in Italia in seguito all’iniziativa del Presidente della Repubblica di affidare l’incarico di Governo a Mario Monti.
A sua volta, tale Governo, sprovvisto di una maggioranza politica precostituita, ha potuto far adottare i provvedimenti proposti basandosi su maggioranze diverse e mutevoli.
Ovviamente, l’esperimento realizzato in Italia nel periodo tra il 16 novembre 2011 ed il dicembre del 2012 è frutto di una situazione di emergenza e non può costituire un parametro di riferimento valido.
Per poter valutare l’efficienza e la validità del sistema adottato in via sperimentale in Italia, bisognerebbe controllarne gli effetti durante un periodo di normale funzionamento.
Per raggiungere tale obiettivo, occorrerebbe, come sopra anticipato, introdurre due modifiche istituzionali.
Con la prima modifica, che potrebbe essere introdotta con una legge ordinaria, si dovrebbe imporre l’incompatibilità tra la funzione di membro del Parlamento e quella di membro del Governo.
Con la seconda, che potrebbe essere introdotta soltanto con una legge costituzionale, dovrebbe essere disposta, a suffragio universale diretto, l’elezione del Presidente della Repubblica da parte del popolo italiano.
Con queste due sole modifiche potrebbe essere possibile ottenere il ridimensionamento dei partiti politici ed una migliore gestione del potere politico in Italia.
Fausto Capelli
Direttore della Rivista «Diritto comunitario e degli scambi internazionali»
