Anna Conte, Antonella D’Adamo, Andrea D’Attis
La valutazione delle prestazioni dei dirigenti comprende i comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse professionali, umane ed organizzative ad essi assegnate ed è orientata a promuovere il raggiungimento degli obiettivi concordati in maniera partecipata e l’orientamento verso valori di efficienza, efficacia, innovazione e trasparenza.
Il tema della misurazione e della valutazione delle performance della dirigenza regionale, con specifico riferimento al settore sanitario, rappresenta un tema di grande attualità che richiederebbe una maggiore focalizzazione rispetto al contenuto della valutazione.
Il Decreto Legislativo 27 Ottobre 2009, n. 150, in attuazione della Legge 4 marzo 2009, n. 15, conosciuto anche come “legge Brunetta”, ha previsto un sistema di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni.
Prima dell’entrata in vigore della “legge Brunetta”, non esistevano disposizioni di legge e norme contrattuali che disciplinassero la valutazione del personale e quella dei dirigenti. Il D. Lgs n. 286/1999 stabiliva, infatti, la necessità di attivare tra le forme di controllo interno anche la valutazione delle prestazioni dei dirigenti e, sul piano contrattuale, l’adozione di sistemi di valutazione e la creazione di specifici nuclei come condizione per l’erogazione dell’indennità di risultato a dirigenti e titolari di posizione organizzativa. Sempre sul piano contrattuale, veniva altresì stabilito il vincolo per i dirigenti di valutare il personale ai fini dell’erogazione dell’indennità di produttività e per le progressioni economiche. Mancavano, però, disposizioni sul contenuto della valutazione.
Tra le novità di maggior rilievo della riforma vi è l’istituzione del CIVIT (Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche), un organismo centrale a cui viene assegnato il compito di “indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio indipendente delle funzioni di valutazione, di garantire la trasparenza dei sistemi di valutazione delle amministrazioni pubbliche e dei sistemi di indicatori di produttività e di misuratori della qualità del rendimento del personale, di assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale” (art. 13). Questo nuovo organismo svolge una rilevante funzione di guida e impulso della riforma e di raccordo tra le esistenti Agenzie di valutazione, operando secondo logiche di tipo top-down (attraverso linee guida, requisiti minimi e direttive) e bottom-up, garantendo la qualità delle risorse umane, un livello di trasparenza elevato (attraverso il portale della trasparenza) e la comparabilità delle performance (indicatori di andamento gestionale).
Altra novità normativa è l’introduzione degli organismi indipendenti di valutazione della performance (OIV) che garantiscono, dall’interno delle singole amministrazioni, la definizione dei sistemi di valutazione. La maggior attenzione alla necessità di verificare in maniera e misura più adeguate il complesso lavoro svolto dai dirigenti ed il severo legame costruito dai provvedimenti “Brunetta” tra valutazione della performance dirigenziale e premialità si inseriscono in un momento in cui l’attenzione più generale alle questioni della valutazione si é espressa in più ambiti del sistema pubblico, costituendo ormai un’esigenza centrale e trasversale a più livelli delle Amministrazioni pubbliche. Si tratta di avvicinarsi a quella cultura o logica del risultato rispetto alla quale le pratiche della valutazione, intese in senso lato, sono in grado di offrire ai cittadini maggiore trasparenza sull’effettivo operato delle strutture pubbliche e concreti elementi per giudicare con maggiore precisione prodotti ed esiti dell’attività amministrativa.
La legge Brunetta promuove l’idea che vi sia una selezione competitiva dei migliori dipendenti e delle migliori unità organizzative sulla base della capacità innovativa e della performance ed incrementa il livello di autonomia e responsabilità dei dirigenti, considerati come “privati datori di lavoro”.
Da una prima analisi, emerge che le disposizioni normative recanti indirizzi per la predisposizione di un sistema di misurazione e valutazione della performance sono state variamente applicate nelle diverse Regioni, ancorché in osservanza di principi generali.
I Governi esecutivi regionali hanno legiferato in maniera differente: alcune Regioni hanno identificato un organismo indipendente di valutazione; altre hanno applicato il principio di trasparenza rendendo accessibili pubblicamente alcune informazioni in merito ai risultati della valutazione. Altre Regioni, infine, hanno individuato dei sistemi premianti selettivi e le modalità di accesso alla qualifica dirigenziale.
Partendo dalle indicazioni fornite dalla normativa nazionale, abbiamo provato a verificare il sistema di misurazione e valutazione delle performance che si presta ad essere implementato a livello regionale e a livello di singola struttura sanitaria.
In particolare, abbiamo scelto di analizzare l’esperienza delle Aziende Sanitarie della Regione Basilicata adottando un metodo di ricerca qualitativo, utilizzando varie fonti e metodi di raccolta dei dati, quali interviste semi-strutturate e analisi di documenti ufficiali.
La scelta dell’approfondimento sul sistema sanitario della regione Basilicata deriva dal lavoro sul sistema di valutazione e di premialità, portato avanti già dal 2005, al fine di rispondere all’esigenza di uniformare e raccordare i processi di valutazione delle prestazioni e della dirigenza.
Nella Regione Basilicata, il sistema di valutazione delle prestazioni della dirigenza fa leva sull’attenzione posta alle modalità con cui gli obiettivi sono perseguiti, cioè sui comportamenti e sulla necessità di indirizzare il processo a fini dello sviluppo delle prestazioni e della professionalità.
La valutazione delle prestazioni dei dirigenti comprende i comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse professionali, umane ed organizzative ad essi assegnate ed è orientata a promuovere il raggiungimento degli obiettivi concordati in maniera partecipata e l’orientamento verso valori di efficienza, efficacia, innovazione e trasparenza.
I soggetti coinvolti nel sistema sono: Giunta Regionale, Dirigenti Generali, Dirigenti regionali, Nucleo di Valutazione. I Nuclei di Valutazione hanno il compito di predisporre relazioni periodiche sull’avanzamento del processo e rapporti sui pareri espressi nei confronti della Giunta. Supportano la valutazione dell’attività dei Dirigenti Generali dei dipartimenti e si occupano della “validazione ex ante ed ex post delle metodologie di graduazione e di valutazione relative alle posizioni e prestazioni dei dirigenti e dei dipendenti della Regione”.
La Giunta Regionale effettua la valutazione dei Dirigenti Generali, dei dirigenti apicali (“direttori”) degli Organismi strumentali privi di specifici organi di valutazione e degli altri dirigenti la cui valutazione non è di competenza dei singoli Dirigenti Generali o del CICO. Quest’ultimo effettua la valutazione dei dirigenti delle strutture e delle posizioni ad esso incardinate e di quelli aventi anche la responsabilità di Area funzionale. La valutazione della restante parte della dirigenza regionale è effettuata dai singoli Direttori Generali, per quanto di rispettiva competenza.
Il processo di valutazione è articolato in fasi preventive, intermedie e consuntive, in modo tale da accompagnare ed orientare efficacemente e tempestivamente la gestione delle risorse e dei risultati. La valutazione tiene conto di due fattori: risultati, con un’incidenza del 50% rispetto alla valutazione complessiva; comportamenti e capacità manageriali, sempre con un’incidenza del 50% rispetto alla valutazione complessiva.
I risultati dell’analisi mostrano come i sistemi di valutazione della dirigenza nelle Regioni italiane siano stati concepiti in maniera abbastanza rigida e che la loro applicazione, negli anni, sia stata vissuta più come un mero adempimento burocratico piuttosto che uno strumento di gestione da acquisire ed interiorizzare.
Emerge, quindi, la necessità di promuovere, sviluppare e sostenere un cambiamento culturale che faccia comprendere il contributo che i sistemi di valutazione possono offrire alla crescita individuale ed organizzativa.
In tal senso, l’utilità della valutazione della performance risiede proprio nel suo essere elemento di incentivazione del personale, quello dirigenziale in particolare, e quindi di stimolo al miglioramento della qualità dei prodotti e dei servizi offerti dalle strutture pubbliche.
Se, da un lato, valutare a seguito della misurazione sembra finalizzato ad assegnare premi/ricompense, dall’altra può spingere a raggiungere un obiettivo (motivazione).
La formazione, per esempio, non può essere intesa solo come un premio per i meritevoli (come recita il D. Lgs. 150/2009). Questa rappresenta, infatti, uno strumento strategico imprescindibile per traghettare un vero cambiamento (Crozier, 2010) e costituisce il vero motore dello sviluppo.
L’implementazione del nuovo sistema, valorizzando i metodi e gli strumenti esistenti, per la parte in cui risultano rispondenti alle esigenze di compiuta rappresentazione della perfomance, richiede la strutturazione di un percorso di cambiamento che, gradualmente, indirizzi e supporti anche il personale del comparto coinvolto nel processo di valutazione.
Valutare le risorse umane non significa semplicemente misurarne l’operato, ma vuol dire partire da un presupposto di base: dar loro importanza, valorizzarle.
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1- Gli organismi indipendenti di valutazione sostituiscono i servizi di controllo
interno, di cui al D. Lgs. n. 286/1999 ed esercitano, in piena autonomia, le
attività inerenti alla misurazione ed alla valutazione della performance
2- Essi, infatti, in base al testo normativo sono:
a) responsabili dell’individuazione dei profili professionali necessari allo
svolgimento dei compiti istituzionali e al raggiungimento degli obiettivi;
b) responsabili in caso di omessa vigilanza sull’effettiva produttività delle
risorse umane assegnate e sull’efficienza della struttura;
c) responsabili dell’attribuzione dei trattamenti economici accessori (ad essi
compete la valutazione dei dipendenti);
d) responsabili della mancanza di verifiche ed attestazioni (qualora sia
determinata da colpa o dolo) che, non garantendo la presenza di opportuni
elementi di valutazione, non consentono la distribuzione dei premi. Anche
ai dirigenti non verrà corrisposta l’indennità di risultato in assenza del
sistema di valutazione.
Anna Conte, Antonella D’Adamo, Andrea D’Attis
Ricercatori CEIS (Centre for Economic and International Studies)
Facoltà di Economia – Università di Roma Tor Vergata