Un bilancio sulla politica europea di asilo

Francesco Cherubini

Siamo ormai al termine del primo pacchetto asilo, costituito da tre direttive e due regolamenti. Alle porte vi è l’entrata in vigore delle nuove norme sulle quali, ora, si concentrano le aspettative per il rinnovo di un sistema finora inefficace

La politica europea di asilo, come noto, ha avuto un’evoluzione estremamente travagliata: prima, le scarne norme elaborate fuori dal diritto (allora) comunitario e contenute nella Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen del 1990, in seguito sostituite, a partire dal 1997, da quelle della Convenzione di Dublino; poi, la faticosa assegnazione alla Comunità Europea di competenze in materia di asilo idonee a produrre atti giuridici vincolanti, quali regolamenti e direttive, operata dal Trattato di Amsterdam (entrato in vigore nel 1999); in ultimo, la definitiva consacrazione di tale politica al metodo comunitario (ad un metodo, cioè, nel quale maggiore spazio decisionale è lasciato dagli Stati membri alle istituzioni dell’Unione), avvenuta con la recente riforma voluta dal Trattato di Lisbona.
Al momento, siamo giunti quasi al termine del funzionamento del primo pacchetto asilo, varato alla metà degli anni 2000, e costituito, principalmente, da tre direttive (su qualifiche, procedure e accoglienza) e due regolamenti (uno sostitutivo della vecchia Convenzione di Dublino, l’altro sul sistema Eurodac). Alle porte vi è l’entrata in vigore del nuovo pacchetto asilo (approvato secondo le nuove procedure, con un più incisivo coinvolgimento del Parlamento Europeo): un insieme di direttive e regolamenti sostitutivi di quelli adottati nella prima fase, destinati, peraltro, ad introdurre modifiche significative al sistema ancora (in buona parte) in vigore.
Ovviamente, in vista dell’elaborazione del secondo pacchetto asilo, vi è stato un ripensamento generale della efficacia della disciplina de qua, di cui principale protagonista è stata la Commissione Europea; un ripensamento che – crediamo – non è riuscito (e, forse, non poteva comunque riuscire) ad incidere sulle carenze più evidenti del sistema europeo di asilo.
La crepa principale (e strutturale) di questo sistema emerge con chiarezza analizzando una categoria di dati statistici: le percentuali sulle domande di protezione internazionale (status di rifugiato e protezione sussidiaria) che hanno successo, in via definitiva, nei Paesi membri dell’Unione. Occorre premettere che i due motivi storici che hanno indotto gli Stati ad affidare all’Unione la politica di asilo erano quello di evitare il fenomeno dei c.d. rifugiati in orbita (richiedenti, cioè, “rimpallati” da uno Stato all’altro in virtù di difformi norme sulla competenza ad esaminare le domande) e quello dell’asylum shopping (la scelta, da parte del richiedente, di presentare domanda nel Paese ove essa ha maggiori possibilità di successo). La condizione necessaria per porre in essere un sistema che eliminasse questi due fenomeni era proprio l’uniformità della disciplina dell’asilo e della sua applicazione in tutti gli Stati membri, di modo che fosse con certezza individuabile lo Stato membro competente ad esaminare la domanda (a questo servivano proprio le prime norme contenute nella Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen e, poi, nella Convenzione di Dublino) e che questo stesso Stato applicasse un sistema di asilo tendenzialmente identico, almeno nei risultati, a quello di qualunque altro Stato membro.
Ebbene, pescando in una forchetta temporale che va dal 2008 al 2013 (cioè in un lasso di tempo nel quale la disciplina del primo pacchetto asilo doveva già consolidarsi), ci si imbatte in dati inequivocabili: la Finlandia ha viaggiato ad una media di circa il 76% delle domande accolte in via definitiva sul totale delle richieste; i Paesi che si trovano intorno alla media europea (che è del 19%) sono solamente Austria (18%), Francia (20%), Germania (23%) e Romania (22%), mentre tutti gli altri sono significativamente al di sopra della media (come la Finlandia già citata, la Danimarca, al 29%, l’Italia al 30%, la Grecia al 37%, i Paesi Bassi al 44%, la Polonia al 28%, il Regno Unito al 38%), ovvero molto al di sotto della stessa (Cipro è al 3%, l’Irlanda al 7%, Lussemburgo al 9%, Malta a meno dell’1%, la Repubblica Ceca al 13%, la Spagna al 2%, la Svezia al 12%, l’Ungheria all’11%). In altre parole, presentare la domanda in un Paese o in un altro incide in maniera quasi determinante sull’esito della medesima, frustrando completamente la ragione stessa per cui il sistema europeo di asilo esiste.
Ma c’è di più. Il regolamento Dublino II (che ha sostituito la più volte citata Convenzione di Dublino e che oggi è stato rimpiazzato dal regolamento Dublino III) stabilisce i criteri in base ai quali viene determinato lo Stato competente ad esaminare la domanda. Poggia sulla presunzione che lo Stato rispetti i diritti del richiedente, dalla fase di accoglienza fino all’eventuale cessazione o revoca dello status. In altre parole, se un richiedente entra in Italia, ma ha parenti in Grecia (il legame familiare è uno dei criteri principali del regolamento), questo Stato sarà competente ad esaminare la sua domanda, senza che il richiedente stesso subisca vulnera ai propri diritti nel Paese di destinazione (la Grecia). Ebbene, tale presunzione è stata smontata dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo, la quale ha sostenuto che proprio la consegna (in quel caso, da parte del Belgio) alla Grecia di un richiedente asilo afgano, in base ai criteri fissati dal regolamento Dublino II, ha messo a rischio il medesimo in quanto in Grecia costui è andato incontro alla tortura e ad altre violazioni dei propri diritti fondamentali. Così facendo, la Corte di Strasburgo ha sancito che i sistemi di asilo dei rispettivi Paesi membri della UE sono radicalmente differenti, con buona pace dei propositi che avevano mosso l’inserimento di questa competenza all’interno dei Trattati istitutivi.
La politica europea d’asilo è, dunque, stata (almeno finora) quasi del tutto inefficace. Il nuovo pacchetto non risolve il problema, limitandosi a migliorare, invero in maniera apprezzabile, le norme, soprattutto procedurali, che compongono questa materia, conformandole sempre più ad alcuni principi derivanti dalla tutela dei diritti fondamentali. Quid di tutti gli altri (decisivi) aspetti che, al momento, tengono questa politica molto lontana dagli standards di efficacia che la “montagna” avrebbe dovuto partorire?
Un parziale rimedio è stato adottato proprio dalla riforma operata dal Trattato di Lisbona: quando, infatti, competenze in grado di produrre atti vincolanti sono state affidate alle istituzioni europee dal Trattato di Amsterdam, gli Stati membri, consci del ruolo cruciale, se non dirompente, esercitato dalla Corte di Giustizia nel processo di integrazione europea, ne avevano amputato la competenza pregiudiziale, quella, cioè, con cui la Corte stessa aveva da sempre prodotto la giurisprudenza più innovativa. La conseguenza di tutto ciò è che in materia di asilo (e immigrazione) la Corte aveva prodotto solo pochissime sentenze fino al momento di entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Quest’ultimo ha ripristinato pienamente la competenza pregiudiziale, fornendo alla Corte un formidabile strumento per poter interpretare le norme del primo pacchetto asilo, cosa che essa ha puntualmente fatto, chiamata in causa, secondo lo schema tipico che innesca detta competenza, dai giudici nazionali. Il “ritorno ad Itaca” della competenza pregiudiziale della Corte è destinato a riempire le lacune e a dipanare le incertezze interpretative che, al momento, rendono fortemente disomogenea l’applicazione delle norme sull’asilo (europee e nazionali), con la probabile conseguenza di issare tale disciplina su standards di efficacia più elevati. Che, poi, la parola (unica) della Corte di Giustizia sia anche definitiva, dipenderà dall’esito delle vicende relative all’adesione della UE alla CEDU (si attende, al momento, proprio il parere della Corte di Giustizia ex art. 218, par. 11, TFUE), la cui Corte, ove esse andranno a buon fine, è destinata a presidiare, in ultima istanza, tutto il sistema. Del resto, la politica europea di asilo riflette il momento che il processo di integrazione europea sta vivendo: l’incapacità di fornire soluzioni a problemi (ora) di maggiore gravità per effetto della dispersione delle competenze fra UE e Stati membri. Pur essendo convinti che il coinvolgimento delle Corti europee supplirà, in parte, a questa incapacità (e non è una novità nel processo di integrazione europea), riteniamo pure che tale strumento non sia sufficiente. Necessaria è, invece, la restituzione della politica di asilo (e immigrazione) ad una competenza esclusiva, sia essa della UE (e lo sarebbe per la prima volta) o, come ultimamente qualche politico “nostalgico” ha sostenuto, dei singoli Stati membri. Non solo. Spingendosi anche oltre, e forse nel campo della fantasia, occorrerebbe, ove si optasse per rendere esclusiva la competenza della UE in questo campo, anche un’“europeizzazione” delle stesse strutture amministrative chiamate ad applicare le norme in tema di asilo (e immigrazione), verosimilmente con un potenziamento di Frontex, che però dovrebbe essere accompagnato dall’uscita di questa Agenzia dal cono d’ombra nel quale finora ha operato (ad esempio, rafforzando i sistemi di controllo sulle sue attività, le quali, attualmente, sfuggono, di fatto, persino al sindacato della Corte di Giustizia).
Nonostante gli enormi passi in avanti che verranno fatti a fronte di un più incisivo coinvolgimento delle due Corti europee, la disciplina dell’asilo nella UE soffre, insomma, di un equivoco di fondo, come del resto altre materie “delicate” (per citarne una, la politica economica): quello di servire due padroni – la UE, da un lato, e gli Stati membri, dall’altro – con il risultato di essere inefficace, prima ancora che nei contenuti, per effetto del modo in cui si formano le norme in cui è declinata. Riprendendo una “colorita” metafora che un tempo venne formulata dal primo Presidente del Comitato esecutivo creato dalla Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen («[l]’obiettivo» – diceva – «consiste nello spostare i controlli d’accesso dalla porta dell’appartamento alla porta dell’immobile»), spostare i controlli verso l’esterno può non risultare così agevole in un condominio nel quale il processo decisionale si è incredibilmente complicato. Oggi, la politica d’asilo è il frutto di stratificazioni che ne diluiscono fortemente l’uniformità e, nonostante per sua natura essa debba essere il frutto di una visione unitaria e omogeneamente realizzata, è divenuta un terreno accidentato nel quale si dimenano interessi nazionali, faide politiche interne e facili demagogie, senza vincitori – ma vinti sì: dai richiedenti asilo a coloro che operano, da attivisti o da membri delle forze dell’ordine, a contatto con un realtà drammaticamente reale.

Francesco Cherubini
Ricercatore di Diritto dell’Unione Europea presso l’Università Luiss “Guido Carli” di Roma

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