Un gioiello tutto italiano

Giuseppe Zamberletti

La Legge sulla Protezione Civile nasce da tre importanti lezioni che abbiamo imparato nella gestione delle catastrofi del 1976 e del 1980. La prima è quella della prevenzione: le catastrofi non si possono eliminare ma si possono limitare le conseguenze. La seconda lezione è quella del coordinamento generale. La terza risponde alla domanda: fino a dove arriva l’emergenza?

zamberlettiI due terremoti che devastarono il Friuli nel 1976 e la Campania e la Basilicata nel 1980 furono affrontati in assenza di un’organizzazione permanente di protezione civile. Allora la Protezione Civile faceva capo al Ministero degli Interni in generale ed al Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco in particolare: non c’era, quindi, un’organizzazione integrata permanente capace di avviare il coordinamento delle forze di soccorso in tempo reale. Si prevedeva infatti la nomina di un Commissario da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri solo a seguito di una grande catastrofe: tale nomina avveniva una volta constatata la gravità dell’evento e quindi il giorno successivo rispetto a quello della calamità.

Nel caso del terremoto in Friuli, ad esempio, il Presidente del Consiglio Aldo Moro assieme al Ministro dell’Interno Francesco Cossiga mi nominarono come Commissario il 7 maggio 1976, il giorno dopo la scossa distruttiva. Il Commissario aveva l’incarico di raggiungere la zona colpita e prendere in mano l’organizzazione del soccorso, gestito dai Vigili del Fuoco ma anche dalle Forze dell’Ordine, dalle Forze Armate, da gruppi di volontari e da altri soggetti. Ognuna di queste realtà, prima dell’entrata in funzione del Commissario, si muoveva autonomamente, senza una direzione comune. Le ventiquattro ore che separavano il momento della tragedia dal momento dell’intervento sono, nel mio ricordo come nel ricordo di tutti gli operatori della protezione civile, come un buco nero nell’organizzazione del soccorso.
Allora mancava anche un sistema di verifica istantanea dell’epicentro del terremoto: gli osservatori che registravano la magnitudo delle scosse non erano collegati tra di loro né con un centro nazionale di protezione civile, struttura che allora non esisteva.

E se l’evento si verificava di sabato, di domenica o durante la notte i dati venivano forniti il giorno successivo e quindi ci volevano ventiquattro, quarantotto ore prima di avere tutti gli strumenti necessari per determinare l’epicentro.A prescindere dall’identificazione dell’epicentro, poi, non c’era la possibilità di verificare le possibili conseguenze dell’evento. Non si poteva, insomma, definire l’entità dei crolli ed ipotizzare il numero delle vittime. I soccorsi venivano mandati sul luogo e si andava sul territorio sulla base di segnalazioni che venivano dal basso. Accadeva, ad esempio, che gli aiuti venissero convogliati tutti nello stesso posto, magari un comune il cui sindaco o la cui popolazione avesse levato un allarme, ma lasciassero abbandonate le piccole frazioni che magari erano più vicine all’epicentro ed erano state completamente rase al suolo, e vi arrivassero in ritardo.

Questi problemi si verificarono sia per il terremoto in Friuli che per quello dell’Irpinia, che faremmo meglio a chiamare della Campania e della Basilicata visto che riguardò tutta la zona compresa tra Napoli e Matera, distruggendo anche il centro storico di Potenza e molti comuni della sua provincia. Nonostante, infatti, dopo la distruzione del Friuli avessimo chiesto un’organizzazione permanente per fronteggiare il verificarsi di simili situazioni, il sistema italiano ritenne che si fosse trattato di un’eccezione e non considerò opportuno creare una realtà dedicata alla protezione civile. Nel 1980, quindi, la competenza era ancora del Ministero degli Interni e dei Vigili del Fuoco e continuava a mancare un coordinamento generale. Dopo la catastrofe il Governo si riunì e mi nominò Commissario ma erano già passate più di ventiquattro ore: un giorno è un’eternità nell’organizzazione del soccorso! Giunsi in Campania quando ormai c’erano già stati sia il Presidente Pertini che il Pontefice.

Non era possibile gestire le emergenze in questo modo: gli operatori del soccorso avviarono una grossa battaglia per chiedere la costituzione di un’organizzazione permanente. Riuscimmo ad ottenerla nell’Ottantuno, quando il Governo Spadolini nominò un Ministro della Protezione Civile, con il compito apposito di organizzarne il sistema. Il sistema di Protezione Civile venne collocato per mia proposta alla Presidenza del Consiglio perché le emergenze che è destinato a fronteggiare coinvolgono un enorme numero di attori: i Vigili del Fuoco, le Forze Armate, il volontariato, la cittadinanza, la scuola, i beni culturali… una pluralità di competenze che non possono essere gestite separatamente: occorre uno stato maggiore unificatore di tutte queste forze per dare ordine. Servono inoltre dei poteri già definiti preventivamente che scattino immediatamente al momento dell’emergenza e che quindi evitino di perdere tempo prezioso. Nacque poi il Comitato Grandi Rischi: organizzammo una struttura di coordinamento della comunità scientifica per avviare e promuovere presso tutte le amministrazioni statali, centrali e periferiche, una politica di prevenzione con chiare normative di adeguamento antisismico collegate ad una revisione attenta della mappa dei rischi e delle zone sismiche del Paese.

La Protezione Civile, quindi, non nacque dopo il terremoto del Friuli ma dopo il terremoto della Campania e della Basilicata: solo dopo due esperienze terribili come queste il Parlamento ed il Governo decisero di porre fine alla situazione precedente di organizzazione estemporanea, che richiedeva di cominciare da capo ogni volta. I vantaggi dell’organizzazione permanente li abbiamo visti sia nel terremoto dell’Umbria e delle Marche che in quello dell’Abruzzo, ma anche in altre catastrofi come le alluvioni. Ora esiste un nucleo centrale a cui fanno capo tutte le organizzazioni e le amministrazioni impegnate nelle operazioni di soccorso: nel caso dell’Abruzzo alle 03.35 c’era già la possibilità di convogliare le forze in modo ordinato e coordinato nel posto giusto! É stata questa la grande novità del Sistema di Protezione Civile italiano, imitata in tutto il mondo: il fatto di non essere più una realtà legata ad un singolo Ministero ma un’organizzazione permanente gestita dal Presidente del Consiglio, che può avvalersi di un delegato ma ne conserva la responsabilità.

La Legge sulla Protezione Civile del 1990, che raccoglie una serie di provvedimenti legislativi varati dal Governo dopo il terremoto della Campania e della Basilicata, nasce da tre importanti lezioni che abbiamo imparato nella gestione delle catastrofi del 1976 e del 1980.
La prima è quella della prevenzione come obiettivo della protezione civile: le catastrofi naturali come i terremoti non si possono eliminare ma si possono limitare le conseguenze, mentre con una buona politica di prevenzione si possono evitare i rischi derivanti dall’opera dell’uomo. La seconda lezione è quella del coordinamento generale, che deve essere gestito a livello centrale per evitare sprechi di tempo. La terza risponde alla domanda: fino a dove arriva l’emergenza?

Una volta l’emergenza arrivava fino a quando giungevi sul posto, salvavi le vittime bloccate sotto le macerie, assistevi i feriti e aiutavi gli sfollati ad accamparsi nelle tende. Ma il terremoto in Friuli ci insegnò che la Protezione Civile non poteva fermarsi lì affidando alle autorità locali la gestione delle fasi successive. Fasi successive che generalmente venivano associate al concetto di ricostruzione… ma le ricostruzioni sono lunghe! Lo sono in ogni caso, ma ancor più quando la gente ritiene giusto ricostruire i paesi dov’erano e com’erano, con opere di riparazione delle case danneggiate e di recupero delle case distrutte. Questa fu la scelta degli abitanti del Friuli, della Campania e della Basilicata, che non volevano andare in città satellite standard con le case tutte uguali, ma rivolevano i loro bellissimi paesi come prima. Questo, però, comporta opere di ricostruzione che non possono concludersi in uno o due anni.

Chi si occupa, quindi, degli sfollati in questo periodo? Non si possono mica lasciare per anni ed anni nelle tende! Le condizioni di vita sono infernali: d’inverno fa freddo e nemmeno un’estate piovosa è facilmente sopportabile, specialmente per i bambini, per gli anziani e per i portatori di handicap! In più, non è possibile la ricostituzione della comunità: non c’è la cucina per farsi da mangiare, non rinasce l’autonomia della vita famigliare, è difficile anche riprendere un’attività di lavoro… La Protezione Civile, quindi, ha anche il compito di affrontare questa fase successiva alla catastrofe: deve creare le condizioni per rimettere in moto il sistema industriale, le attività economiche e commerciali ed il terziario: per questo deve dare un tetto, seppur provvisorio, alla gente.

La legge del ’90, quindi, definisce l’attività della Protezione Civile dicendo che essa deve arrivare fino alla ripresa della vita economica e sociale. Della ricostruzione definitiva, quindi, si devono occupare gli Enti Locali tenendo conto della volontà della popolazione. Ma dell’insediamento provvisorio si occupa la Protezione Civile, che in pochissimi mesi deve mettere a disposizione degli sfollati abitazioni che abbiano due condizioni: deve trattarsi di alloggi di rapida costruzione (ad esempio in legno o a pannelli componibili) e che non compromettano il futuro (devono essere eliminabili dopo la ricostruzione). Non si deve perdere tempo nella discussione di carattere urbanistico, non trattandosi di una soluzione definitiva che non coinvolge permanentemente il territorio. Il tetto provvisorio deve essere un tetto confortevole, perché chi va ad abitarvi potrebbe restarvi per periodi molto lunghi, fino a vent’anni. Ed in effetti non si verificano polemiche dovute alla cattiva qualità della vita: la gente riprende la sua vita famigliare e vive in un tipo di alloggio che in certi paesi come gli Stati Uniti, dove c’è una cultura della casa diversa dalla nostra, è l’alloggio permanente!

Giuseppe Zamberletti
Padre fondatore della Protezione civile italiana, già Ministro della Repubblica,
Presidente dell’IGI (Istituto Grandi Infrastrutture)
Presidente di ISPRO (Istituto per le ricerche e gli studi sulla protezione e la difesa civile)

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