Seconda puntata dell’inchiesta sul diritto all’abitazione. La Costituzione italiana non lo nomina, ma la Corte costituzionale lo ha ricavato dal 1988 combinando altri articoli, e l’Europa lo impone con trattati che l’Italia ha sottoscritto. Eppure resta un diritto «condizionato dalle risorse», e quando Bruxelles prova a dargli strumenti, il governo respinge il regolamento europeo come una minaccia al risparmio delle famiglie.
Due contratti, due successioni, due esiti opposti. Nella prima puntata di questa inchiesta abbiamo raccontato la vicenda di María del Carmen Abascal, morta a Madrid il 7 ottobre senza essere tornata nella casa da cui era stata sfrattata, e abbiamo visto come la sua sorte sia stata decisa da una norma sulla successione nel contratto d’affitto, quella che in Spagna limita a due anni la durata del contratto quando, alla morte del genitore, a subentrare è un figlio. È singolare, e merita di essere ricordato, che proprio da una norma sulla successione nel contratto d’affitto sia nato in Italia, trentotto anni fa, il riconoscimento costituzionale del diritto all’abitazione. L’articolo 6 della legge sull’equo canone, la n. 392 del 1978, consentiva infatti di subentrare nella locazione, alla morte del conduttore, soltanto al coniuge, agli eredi e ai parenti e affini con lui abitualmente conviventi, sicché chi aveva vissuto per anni accanto all’inquilino senza esserne sposato si trovava esposto alla perdita della casa; con la sentenza n. 404 del 7 aprile 1988 la Corte costituzionale dichiarò illegittima quella norma nella parte in cui escludeva il convivente more uxorio, e insieme nella parte in cui non tutelava il convivente cessato in presenza di figli e il coniuge separato di fatto. Lo fece con parole che da allora vengono citate in ogni discussione sul tema, scrivendo che dietro la successione nel contratto si esprime il «dovere collettivo di impedire che delle persone possano rimanere prive di abitazione», un dovere che da un lato connota la forma costituzionale di Stato sociale e dall’altro «riconosce un diritto sociale all’abitazione collocabile fra i diritti inviolabili dell’uomo di cui all’art. 2 della Costituzione». A Madrid, nel 2026, un limite alla successione nel contratto ha lasciato fuori casa una donna di ottantasette anni; a Roma, nel 1988, l’estensione della successione nel contratto ha fondato un diritto. La domanda di questa seconda puntata è che cosa sia rimasto di quel diritto.
Una casa entrata in Costituzione come risparmio. La Costituzione italiana non nomina mai il diritto alla casa, e la sola disposizione che si avvicina alla materia vi entrò quasi per caso. Nella seduta del 19 maggio 1947 l’Assemblea costituente discuteva l’articolo dedicato alla tutela del risparmio, quello che sarebbe diventato l’articolo 47, quando il democristiano Tommaso Zerbi, a nome di un nutrito gruppo di colleghi, propose di aggiungere l’impegno della Repubblica a «promuovere la diffusione della proprietà dell’abitazione», accanto alla proprietà diretta coltivatrice e all’investimento azionario; la Commissione, per voce del suo presidente Meuccio Ruini, si espresse contro, ritenendo che l’elencazione di forme specifiche di investimento non avesse dignità costituzionale, e l’emendamento, riformulato nella versione oggi vigente, per cui la Repubblica «favorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione», fu approvato soltanto per divisione, dopo una votazione per alzata di mano dall’esito incerto. La casa, in altre parole, entrò nella Carta repubblicana non come bisogno della persona né come diritto, ma come forma di investimento del risparmio delle famiglie, e in quella chiave avrebbe orientato per decenni le politiche pubbliche, che, come vedremo nella prossima puntata, hanno speso assai più per favorire l’acquisto della casa che per costruire alloggi da affittare a chi non può comprarli. Accanto all’articolo 47 stanno l’articolo 42, che affida alla legge il compito di determinare i limiti della proprietà privata «allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti», e l’articolo 117, che nella versione originaria attribuiva alle Regioni l’«urbanistica» e che, con la riforma del Titolo V del 2001, ha trasformato quella materia nel più ampio «governo del territorio» a legislazione concorrente, senza mai legarla, a differenza dell’articolo 47 della Costituzione spagnola, a una garanzia dell’abitare.
Il combinato disposto: come la Consulta ha costruito un diritto. È stata dunque la Corte costituzionale, in una giurisprudenza che attraversa ormai più di quarant’anni, a ricavare il diritto all’abitazione dalla lettura combinata di più articoli: l’articolo 2, che riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, il secondo comma dell’articolo 3, che impone alla Repubblica di rimuovere gli ostacoli economici e sociali che limitano di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, l’articolo 42 sulla funzione sociale della proprietà e lo stesso articolo 47. Con la sentenza n. 252 del 1983 la Consulta qualificò per la prima volta l’abitazione come bene primario; con la n. 49 del 1987 affermò che è «doveroso da parte della collettività intera impedire che delle persone possano rimanere prive di abitazione»; con la n. 217 del 1988 scrisse che il diritto all’abitazione rientra «fra i requisiti essenziali caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione» e che concorrere a garantirlo al maggior numero possibile di cittadini, contribuendo a che la vita di ogni persona rifletta ogni giorno l’immagine universale della dignità umana, è un compito cui lo Stato «non può abdicare in nessun caso»; con la n. 404, poche settimane dopo, lo collocò tra i diritti inviolabili. Quella linea non si è mai interrotta, e negli ultimi anni si è tradotta soprattutto nella difesa dell’accesso alle case popolari contro le discriminazioni: con le sentenze n. 44 del 2020 e n. 67 del 2024 la Corte ha fatto cadere i requisiti di residenza prolungata imposti dalle leggi regionali di Lombardia e Veneto, osservando che la durata della permanenza su un territorio non dice nulla dello stato di bisogno, e con la sentenza n. 1 del 2026 ha dichiarato illegittimo il punteggio che la legge toscana attribuiva al radicamento territoriale, ribadendo che quello all’abitazione è un diritto sociale fondamentale, volto a garantire un’esistenza dignitosa a chi non dispone di risorse sufficienti.
Un diritto inviolabile, ma condizionato. Alla domanda se dalla Costituzione italiana si possa ricavare un diritto alla casa la risposta è dunque affermativa; ma va accompagnata da una riserva che ne svuota buona parte della forza. Già con la sentenza n. 252 del 1989 la Consulta ha precisato che, come ogni altro diritto sociale, anche quello all’abitazione è destinato a essere realizzato in proporzione alle risorse della collettività, e la dottrina lo definisce per questo un «diritto sociale condizionato», un diritto cioè che il giudice può proteggere quando una legge lo comprime in modo irragionevole, come nel caso della successione nel contratto o dei requisiti di residenza, ma che nessuno può far valere per ottenere ciò che la legge non prevede, a cominciare da una casa. Chi ha seguito su queste pagine l’inchiesta sulle vittime di reato riconoscerà la stessa clausola, quella che subordina i diritti ai limiti delle risorse disponibili e trasforma una garanzia in una concessione. Ancora più eloquente è la vicenda dei livelli essenziali delle prestazioni: con le sentenze n. 94 del 2007 e n. 166 del 2008 la Corte ha stabilito che la determinazione dell’offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti spetta in via esclusiva allo Stato, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), ma si tratta di una competenza che, come ricorda lo stesso dossier della Camera dei deputati sul Piano casa 2026, opera soltanto «qualora esercitata», e che non risulta essersi mai tradotta in una soglia nazionale vincolante di alloggi pubblici commisurata al fabbisogno. Lo Stato, in altre parole, è l’unico titolare del potere di dire quante case popolari debbano esistere in Italia, e non lo ha mai detto.
Chi deve pagare: la lezione che la Consulta aveva già dato. C’è un filone della giurisprudenza costituzionale che parla direttamente alla vicenda di Maricarmen, e alla lettura che ne ha dato chi, in Spagna, ha sostenuto che la protezione degli inquilini anziani non può essere scaricata sui proprietari privati. È quello sui blocchi e sulle proroghe degli sfratti, che in Italia si sono succeduti per decenni: già nel 1976, con le sentenze n. 3 e n. 225, la Corte li considerava legittimi soltanto in quanto straordinari e temporanei, legati a una grave congiuntura del mercato; con le sentenze n. 310 del 2003 e n. 155 del 2004 ha ribadito che la sospensione delle esecuzioni è un intervento eccezionale e che il legislatore non può far gravare il disagio abitativo soltanto sul locatore privato; e con la sentenza n. 213 del 2021, pur salvando il blocco degli sfratti deciso durante la pandemia, ha avvertito che la compressione del diritto di proprietà aveva raggiunto, dopo circa ventuno mesi, il suo limite massimo di tollerabilità, escludendo ulteriori proroghe. Il principio che se ne ricava è limpido: il dovere di non lasciare nessuno senza casa appartiene alla collettività, e dunque deve essere sostenuto con la fiscalità generale, non scaricato sul singolo proprietario. Ma è proprio qui che il cerchio si chiude in modo paradossale, perché lo Stato che la Consulta ha esonerato dal far pagare i privati è lo stesso che ha smesso di finanziare le proprie politiche abitative, come vedremo nella prossima puntata: il dovere è della collettività, ma la collettività non ha mai stanziato le risorse per adempierlo.
Il precedente francese. Il percorso italiano ha un precedente quasi speculare oltralpe, che aiuta a capire che cosa possa e che cosa non possa fare un giudice. Anche la Costituzione francese non nomina il diritto alla casa, e anche in Francia è stato un organo di giustizia costituzionale a ricavarlo: con la decisione n. 94-359 del 19 gennaio 1995 il Conseil constitutionnel ha qualificato la possibilità per ogni persona di disporre di un alloggio dignitoso come un «obiettivo di valore costituzionale», fondandolo sul Preambolo del 1946 e sul principio di dignità della persona, cioè con un ragionamento molto vicino a quello con cui la Consulta, sette anni prima, aveva collocato l’abitazione tra i diritti inviolabili. La differenza è venuta dopo, e non dai giudici: come abbiamo ricordato nella prima puntata, furono le tende dei Don Quichotte sul canal Saint-Martin, nell’inverno 2006-2007, a spingere il Parlamento a trasformare quell’obiettivo in un diritto esigibile, con la legge del 5 marzo 2007 sul «droit au logement opposable», che consente a chi è riconosciuto in condizione prioritaria di ricorrere a un giudice se lo Stato non gli offre un alloggio. Neppure quella legge ha risolto il problema, perché un diritto esigibile non costruisce case: nel 2015, con la sentenza Tchokontio Happi, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha condannato la Francia per non aver dato esecuzione alla decisione che imponeva di riloggiare una famiglia, mentre nel maggio di quest’anno, nel caso Eisenauer, l’ha assolta a maggioranza, ritenendo sufficiente il sistema di penali che lo Stato versa automaticamente quando non adempie; e nel 2023 la legge Kasbarian-Bergé ha accelerato le procedure di sfratto, tanto che nel 2024, secondo la Fondation pour le logement, le espulsioni eseguite con la forza pubblica sono state 24.556, il 29 per cento in più in un anno. Eppure la lezione francese resta preziosa: lì, almeno, lo Stato paga quando non dà una casa a chi ne ha diritto, e quel diritto è diventato un obbligo di cui qualcuno deve rispondere.
L’Europa, che ci obbliga più della nostra Carta. Il paradosso si fa ancora più evidente se si allarga lo sguardo all’Europa, che sul diritto all’abitazione vincola l’Italia assai più di quanto faccia la sua stessa Costituzione. Nel 1999 il nostro Paese ha ratificato la Carta sociale europea riveduta del Consiglio d’Europa accettandone 97 paragrafi su 98, compreso l’articolo 31, che impegna gli Stati a favorire l’accesso a un’abitazione di livello sufficiente, a prevenire e ridurre la condizione di senza dimora in vista della sua graduale eliminazione e a rendere il costo della casa accessibile a chi non dispone di risorse sufficienti; e già nel dicembre 2005, decidendo il reclamo collettivo n. 27/2004 presentato dall’European Roma Rights Centre, il Comitato europeo dei diritti sociali ha accertato che l’Italia violava quell’articolo nella condizione abitativa riservata alle comunità rom. Dal 2018, con le sentenze n. 120 e n. 194, la Consulta utilizza le norme della Carta come parametro interposto di costituzionalità attraverso il primo comma dell’articolo 117, che vincola il legislatore al rispetto degli obblighi internazionali, ma senza riconoscere carattere vincolante alle decisioni del Comitato; e l’Italia, che pure ha ratificato il protocollo sui reclami collettivi, non ha mai reso la dichiarazione che consentirebbe alle associazioni nazionali di presentarli, sicché l’obbligo esiste, ma nessuno, dall’interno, è in condizione di farlo valere.
Bruxelles e Strasburgo: due facce della stessa tutela. Sul versante dell’Unione europea il quadro non è diverso. L’articolo 34 della Carta dei diritti fondamentali riconosce il diritto all’assistenza abitativa volta a garantire un’esistenza dignitosa a chi non dispone di risorse sufficienti, il principio 19 del Pilastro europeo dei diritti sociali chiede l’accesso ad alloggi sociali o a un’assistenza abitativa di qualità e la protezione dagli sgomberi forzati, e nel 2012, con la sentenza Kamberaj, nata dal ricorso di un cittadino albanese residente a Bolzano cui il sussidio per l’affitto era stato negato perché i fondi riservati agli stranieri si erano esauriti, la Corte di giustizia ha stabilito che, alla luce dell’articolo 34, un simile sostegno può rientrare tra le prestazioni essenziali per le quali la disparità di trattamento tra cittadini e stranieri soggiornanti di lungo periodo non è ammessa. La Corte europea dei diritti dell’uomo, dal canto suo, ricorda all’Italia che la tutela corre in entrambe le direzioni: con la sentenza Immobiliare Saffi del 1999 la Grande Camera ha condannato il nostro Paese perché il sistema di rinvii nell’esecuzione degli sfratti violava il diritto dei proprietari al rispetto dei propri beni, confermando, da Strasburgo, ciò che la Consulta avrebbe ripetuto più volte: lo Stato non può risolvere il problema della casa sospendendo i diritti dei privati, ma deve farsene carico con risorse proprie. Negli ultimi mesi, infine, Bruxelles ha fatto ciò che Roma non ha mai fatto, presentando il 16 dicembre 2025 un Piano europeo per alloggi a prezzi accessibili, che stima in 650 mila le abitazioni da costruire in più ogni anno nell’Unione, con un fabbisogno di investimenti di circa 150 miliardi annui, e proponendo il 9 settembre scorso un regolamento, l’Affordable Housing Act, che definisce le «aree sotto pressione abitativa», quelle in cui il prezzo delle case raggiunge almeno otto volte il reddito annuo e continua a crescere, e i criteri con cui le autorità possono limitare gli affitti brevi e gli usi non residenziali delle abitazioni, pur ribadendo che la politica della casa resta una competenza nazionale.
Roma contro Bruxelles. Ed è proprio su quel regolamento che, nelle ultime settimane, il governo italiano ha scelto da che parte stare. Nella relazione trasmessa al Parlamento intorno al 20 ottobre, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha scritto che il progetto, «nella sua attuale formulazione, non può essere valutato positivamente», sostenendo che non rispetta le competenze nazionali, i principi di sussidiarietà e di proporzionalità e la tutela costituzionale della proprietà e della libertà economica, che rischierebbe di «annichilire il risparmio immobiliare delle famiglie e il settore turistico» e che «il problema della casa va risolto aumentando l’offerta abitativa»; il 26 ottobre, agli Stati generali degli affitti brevi a Milano, il ministro Matteo Salvini lo ha definito «una forma di esproprio», da contrastare «con ogni mezzo», mentre Confedilizia, che vi vede una «visione dirigistica del mercato immobiliare», ne chiede apertamente l’affossamento e porta a Bruxelles uno studio commissionato alla Luiss. L’Italia non è sola: nel Consiglio dell’Unione figura, insieme a Francia, Paesi Bassi, Austria e Portogallo, tra i Paesi che contestano la chiarezza giuridica e l’ambito di applicazione del testo, il Bundesrat tedesco ha sollevato un’obiezione di sussidiarietà, e un primo compromesso entro la fine dell’anno appare, secondo le fonti diplomatiche citate da Agence Europe, uno scenario «molto ottimistico». È una posizione legittima, che poggia su un argomento serio, quello per cui senza nuova offerta nessuna regola calmiera i prezzi, e che il dibattito europeo non può liquidare; ma colpisce, per chi abbia letto la storia dell’articolo 47, che a settantanove anni dalla seduta in cui la casa entrò nella Costituzione come forma di risparmio, l’argomento con cui il governo respinge il primo tentativo europeo di regolare il mercato abitativo sia ancora la difesa del risparmio immobiliare delle famiglie. Sono due idee della casa, quella dell’investimento e quella del diritto, che la nostra Carta non ha mai scelto di conciliare: l’Europa, in altre parole, fissa gli obblighi e offre gli strumenti, e il governo italiano, per ora, li respinge.
Un diritto che esiste ovunque, tranne che nel testo. Se si mettono in fila questi elementi, il quadro che emerge è quello di un diritto che in Italia esiste a quattro livelli, nelle sentenze della Consulta, nella Carta sociale europea, nel diritto dell’Unione e nella giurisprudenza di Strasburgo, e che tuttavia non si traduce in nulla che un cittadino senza casa possa concretamente pretendere: non un numero minimo di alloggi pubblici, perché lo Stato non lo ha mai fissato; non un contributo per l’affitto, perché, come vedremo, il fondo che lo finanziava è rimasto senza risorse; non un ricorso collettivo a Strasburgo, perché l’Italia non lo consente alle proprie associazioni; non un giudice da cui pretendere un alloggio, come in Francia. Ed è qui che l’obiezione spagnola, da cui siamo partiti nella prima puntata, va guardata con occhi diversi. La Spagna ha scritto il diritto alla casa nella Costituzione ma lo ha collocato tra i principi direttivi non direttamente azionabili, e quel diritto scritto non ha impedito che Maricarmen fosse sfrattata; la Francia non lo ha scritto, ma lo ha reso esigibile per legge e paga quando non riesce a garantirlo; l’Italia non lo ha scritto né lo ha reso esigibile, lo ha visto riconoscere dai propri giudici e lo ha sottoscritto in Europa, e nemmeno questo ha prodotto le case. In tutti e tre i Paesi ciò che manca è lo stesso anello: un obbligo che vincoli lo Stato a garantire, e a finanziare, un’offerta minima di alloggi. La differenza, che la cronaca di queste settimane ha reso evidente, è che in Spagna il diritto scritto ha almeno trasformato la casa in una responsabilità politica di cui un governo deve rispondere davanti agli elettori, e in uno sciopero generale, convocato per l’11 novembre dal sindacato degli inquilini con il sostegno delle grandi confederazioni, mentre in Italia un diritto ricostruito dalle sentenze può essere disatteso senza che nessuno debba renderne conto.
Verso i numeri. Resta da capire che cosa abbia prodotto, in concreto, un diritto così riconosciuto e così poco garantito; ed è ciò di cui si occuperà la terza e ultima puntata di questa inchiesta, il 20 novembre, mettendo a confronto i numeri dell’edilizia residenziale pubblica, con un’attenzione particolare alla Campania, dove le domande per una casa popolare sono cresciute del 44 per cento in quattro anni, le scelte dei governi che si sono succeduti dal piano INA-Casa al Piano casa del 2026, e le proposte che oggi chiedono di scrivere finalmente quel diritto nella Carta, all’indomani dello sciopero generale spagnolo per la casa e nove giorni prima che la Spagna vada al voto.
Nel 1988 la Consulta scrisse che impedire a una persona di restare senza casa è un dovere cui lo Stato non può abdicare in nessun caso; nel 2004 aggiunse che quel dovere non può essere scaricato sui privati; nel 1999 l’Italia lo sottoscrisse davanti all’Europa. In trentotto anni lo hanno affermato tutti, tranne il testo della Costituzione e tranne chi avrebbe dovuto finanziarlo; e oggi, quando è l’Europa a offrire gli strumenti, il governo li chiama esproprio.