Il funzionario pubblico che sbaglia risponde al massimo del 30 per cento del danno: il resto lo paga la collettività. Ultima delle quattro puntate sulla gerarchia nascosta dei risarcimenti alle vittime innocenti: il cerchio in cui lo Stato non tace e non omette, ma legifera per non rimborsare.
Questa inchiesta in quattro puntate ricostruisce il rapporto fra lo Stato italiano e le sue vittime attraverso quattro cerchi concentrici. Nel primo lo Stato paga per legge, con nove provvedimenti e importi che vanno dai duecentomila euro agli otto euro al giorno. Nel secondo una legge non c’è, e a decidere è un giudice — spesso quello di Strasburgo, come nei casi Fanesi, Magherini e Cestaro. Nel terzo non c’è né una legge né un giudice, e il prezzo del danno è zero: i 470 morti sul lavoro del primo semestre, i 5,8 milioni che rinunciano a curarsi, le quattrocentomila domande d’aiuto respinte. Qui entriamo nel quarto e ultimo cerchio, che ha una natura diversa da tutti gli altri: quello in cui il diritto al risarcimento non manca — viene cancellato con un atto legislativo.
Il 22 gennaio 2026 è entrata in vigore una legge di cui si è discusso pochissimo fuori dagli ambienti specialistici, e che invece riguarda chiunque abbia mai subito un danno da un’amministrazione pubblica. Si chiama legge 7 gennaio 2026, numero 1, ed è conosciuta come riforma Foti: riscrive la disciplina della responsabilità erariale, cioè le regole con cui la Corte dei conti chiama a rispondere i funzionari pubblici che, gestendo risorse della collettività, le sprecano o le disperdono.
Il suo contenuto si riassume in tre numeri. Primo: la colpa grave viene tipizzata, ridotta a tre sole fattispecie — la violazione manifesta di norme, il travisamento dei fatti, le affermazioni in palese contrasto con gli atti del procedimento — ed è espressamente esclusa quando il funzionario si sia basato su orientamenti giurisprudenziali prevalenti, su pareri di autorità competenti o su atti già sottoposti a controllo preventivo di legittimità. Secondo: chi è ritenuto responsabile per colpa grave risarcisce al massimo il trenta per cento del danno accertato, e comunque non oltre il doppio della propria retribuzione annua lorda; il restante settanta per cento, in molti casi, resta a carico della collettività. Terzo: l’azione di responsabilità si prescrive in cinque anni dalla data del fatto dannoso, non più dal momento in cui l’amministrazione ne viene a conoscenza — e poiché il danno erariale emerge quasi sempre a distanza di anni, è una modifica che in silenzio sposta interi filoni di contenzioso fuori dal perimetro del giudicabile. La riforma si applica retroattivamente ai giudizi già pendenti.
La provvisorietà che non finiva mai. Questa legge non nasce dal nulla. Nel luglio del 2020, con il decreto semplificazioni, il legislatore aveva introdotto il cosiddetto scudo erariale, che limitava la responsabilità dei funzionari ai soli casi in cui il danno fosse dolosamente voluto, escludendo la colpa grave nelle condotte attive. Era una misura dichiaratamente emergenziale, legata alla ripartenza economica dopo la pandemia e agli obiettivi del PNRR; e fu esattamente su quel carattere provvisorio che la Corte costituzionale, con la sentenza 192 del 16 luglio 2024, ne salvò la legittimità. Poi le proroghe si sono succedute, firmate da governi diversi, finché la legge 1 del 2026 ha trasformato l’eccezione in sistema. La provvisorietà su cui la Consulta aveva fondato il proprio giudizio si è rivelata, a posteriori, una finzione.
Il rilievo più duro non viene dall’opposizione politica, ma dall’istituzione che di questa materia si occupa. Nella relazione per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2026, il presidente della Corte dei conti Guido Carlino ha osservato che dopo quasi sei anni di scudo erariale non esiste alcuna evidenza di benefici in termini di celerità ed efficienza, e che soltanto riforme strutturali sono in grado di migliorare davvero la funzionalità della pubblica amministrazione. Il presidente del Consiglio nazionale forense, Francesco Greco, ha aggiunto che il tetto al risarcimento, definito assai contenuto, produce effetti negativi sulla portata deterrente dell’azione di responsabilità. Tradotto: la giustificazione dichiarata della riforma — sconfiggere la paura della firma e la burocrazia difensiva — non ha alcun riscontro misurato, mentre l’effetto sulla responsabilità è certo.
E qui la connessione con la terza puntata diventa esplicita. La colpa grave che la riforma ridimensiona è la stessa che produce le vittime del terzo cerchio: il controllo non effettuato, l’autorizzazione concessa senza verifiche, la manutenzione rinviata. Il cittadino che ne subisce le conseguenze non aveva un risarcimento neppure prima; ma ora il funzionario che ha sbagliato ha anche un tetto.
Una precisazione sul perimetro. Chi segue le vicende sanitarie si chiederà perché in questo elenco non compaia lo scudo dei medici, nato con il decreto-legge 44/2021 per l’emergenza pandemica e da allora prorogato di anno in anno, da ultimo fino al 31 dicembre 2026. La ragione è che quello scudo opera sul terreno penale, e lascia formalmente intatta la responsabilità civile verso il paziente, mentre questa inchiesta segue il filo della riparazione economica a chi ha subito il danno. Il confine, però, si sta spostando: il disegno di legge delega all’esame della Camera estende alla valutazione della colpa in sede civile gli stessi parametri — scarsità di risorse umane e materiali, carenze organizzative — che già esonerano in sede penale. Se quel testo diventerà legge, lo scudo sanitario entrerà a pieno titolo in questo cerchio, e lo aggiorneremo.
Taranto, o la salute come variabile dipendente. Il precedente più visibile di questa tecnica normativa porta il nome di un’acciaieria. Fra il 2012 e il 2023, con una catena di decreti reiterati, il legislatore ha introdotto e più volte ripristinato lo scudo penale per i gestori dell’ex Ilva: una presunzione di liceità delle condotte dei commissari e dei funzionari delegati, purché finalizzate a dare attuazione all’autorizzazione integrata ambientale, accompagnata dal divieto di applicare sanzioni interdittive che pregiudichino la continuità produttiva degli stabilimenti di interesse strategico nazionale. Sul piano formale non è un’immunità assoluta: il gip di Taranto suggerì di chiamarla diversamente, e il ministro delle Imprese Adolfo Urso negò pubblicamente che di scudo penale si trattasse. Sul piano sostanziale, l’effetto è stato rendere quasi inaccessibile la responsabilità per i danni in corso, mentre i dati epidemiologici citati nel dibattito parlamentare registravano incrementi del 266 per cento del mesotelioma pleurico e del 63 per cento delle malformazioni genetiche, e mentre la Corte di giustizia dell’Unione europea accumulava condanne all’Italia su Taranto. I pediatri scrissero al Presidente della Repubblica chiedendogli di non promulgare l’immunità penale per i gestori. Per i cittadini esposti non esiste, a oggi, alcun meccanismo di ristoro: il danno è autorizzato, non risarcito.
Vale la pena aggiungere un dettaglio che lega questa puntata alla precedente. Il 12 gennaio scorso, in quello stesso stabilimento, è morto un operaio, Claudio Salamida. Sull’impianto in cui ha perso la vita il legislatore aveva costruito, per undici anni, uno scudo.
La terza operazione, e la simmetria che rivela. Il 14 luglio 2026 il Consiglio dei ministri ha approvato, con procedura d’urgenza, un disegno di legge intitolato «Disposizioni in materia di sicurezza e per la prevenzione del disagio giovanile», illustrato in conferenza stampa dal ministro dell’Interno Matteo Piantedosi. Fra le misure — divieti di aggregazione disposti dal questore, estensione ai minorenni del fermo di prevenzione, aggravanti per i danneggiamenti di gruppo — ne compare una che interviene sul codice civile: l’esclusione del diritto al risarcimento in favore di chi subisce un danno mentre sta commettendo un reato grave, e cioè rapina, furto in abitazione, violenza sessuale, sequestro di persona a scopo di estorsione.
La norma richiama esplicitamente il caso di Mario Roggero, il gioielliere piemontese condannato in via definitiva a quattordici anni e nove mesi per aver ucciso due rapinatori, e successivamente raggiunto da una richiesta di risarcimento di 3,3 milioni di euro da parte dei familiari, con provvisionale immediatamente esecutiva. La presidente del Consiglio l’ha definita una norma di puro buon senso, e sul piano della percezione comune il punto è comprensibile: l’idea che un aggressore possa ottenere denaro da chi si è difeso urta il senso di giustizia della maggioranza delle persone. Fratelli d’Italia ha presentato il 21 luglio, alla Camera, una proposta parallela dal titolo esplicito: «Mai più delinquenti risarciti dalle vittime».
Sul piano giuridico, però, la questione è più complessa, e le obiezioni sollevate dai giuristi meritano di essere riportate per intero, perché non riguardano la simpatia per i rapinatori. La prima è che l’esclusione opererebbe anche quando chi si è difeso venga condannato per eccesso colposo di legittima difesa: cioè anche quando un giudice abbia accertato che la reazione ha superato i limiti consentiti. La seconda è di sistema: la responsabilità civile, nel nostro ordinamento, ha funzione riparatoria e non punitiva, guarda al danno ingiusto e non alla qualità morale di chi lo subisce, sicché introdurre una valutazione morale del danneggiato significa cambiare la natura stessa dell’istituto. La terza attiene all’articolo 3 della Costituzione. Il testo è un disegno di legge e dovrà affrontare l’intero iter parlamentare: le parole che usciranno dalle Camere non sono ancora scritte.
Resta però la simmetria, ed è il punto su cui questa inchiesta chiede al lettore di soffermarsi. Lo stesso Stato che non ha istituito alcun fondo per le vittime dell’uso eccessivo della forza pubblica — e le lascia a Strasburgo, come abbiamo visto con Magherini e Fanesi — interviene con tempestività per costruire uno scudo civile a favore di chi ha reagito con forza eccessiva a un’aggressione privata; uno scudo erariale per i propri funzionari; uno scudo penale per i gestori di un impianto che continua a produrre malati. Dove l’eccesso è dello Stato, nessuna legge protegge la vittima. Dove l’eccesso serve allo Stato, il legislatore interviene, e in fretta.
Quattro cerchi, un’unica clausola. Chiudiamo dove abbiamo cominciato, in quel corridoio di prefettura dove il dolore viene misurato in euro. In quattro puntate abbiamo attraversato un sistema che paga duecentomila euro a chi indossava una divisa ed è stato esposto all’amianto, e nulla all’operaio esposto alle stesse sostanze in una fabbrica privata; che liquida otto euro per ogni giorno di detenzione disumana; che ha impiegato nove anni per riconoscere a Gianluca Fanesi, attraverso una corte straniera, ciò che nessun tribunale italiano gli aveva riconosciuto; che conta 470 morti sul lavoro in sei mesi e risponde con ventidue ispettori per settemila aziende agricole; che riceve quattrocentomila domande di aiuto psicologico, ne accoglie 3.300, e per l’anno successivo riduce il fondo.
Il filo che tiene insieme i quattro cerchi non è l’assenza di norme: di norme ce ne sono moltissime. È una clausola, ripetuta identica dal primo all’ultimo cerchio, che recita nei limiti delle risorse disponibili. La troviamo in fondo al listino degli indennizzi alle vittime dei reati violenti e in fondo al regolamento del bonus psicologo, dove governa non la riparazione del danno ma la richiesta di non subirlo. E la troviamo, rovesciata, nella riforma della responsabilità erariale: lì il limite non protegge il bilancio dalle pretese dei cittadini, ma il funzionario dalle pretese del bilancio.
Fra pochi mesi, se il percorso si completerà, nella Costituzione italiana comparirà una frase di cinque parole: «La Repubblica tutela le vittime di reato». È attesa da ventisei anni — la prima proposta risale al 2000, fra i primi firmatari Ignazio La Russa e Luciano Violante — ed è stata approvata in prima deliberazione dal Senato il 14 gennaio 2025 e dalla Camera il 27 maggio scorso, con 216 voti favorevoli e nessun contrario; mancano ora le due seconde deliberazioni previste dal procedimento aggravato dell’articolo 138. Sarà, con ogni probabilità, un voto unanime, e verrà raccontato come una svolta storica.
Ma una dichiarazione costituzionale non è un capitolo di bilancio, e il verbo «tutelare» non ha, di per sé, una copertura finanziaria. Le associazioni dei familiari delle vittime lo hanno capito da tempo, ed è per questo che la campagna «Fame di verità e giustizia» di Libera chiede una cosa apparentemente lessicale e in realtà decisiva: che alle vittime siano riconosciuti veri diritti, e non — sono parole loro — ambigui benefici. Un beneficio si concede, e si può sospendere. Un diritto si esige.
La domanda che dà il titolo a questa inchiesta, dunque, ha una risposta provvisoria: lo Stato italiano tutela alcune vittime per legge, altre soltanto se un giudice glielo impone, moltissime per niente, e alcune ha deciso di non tutelarle affatto. Quando quella frase entrerà nella Carta, la domanda cambierà di poco, ma diventerà più difficile da eludere: la tutela sarà un diritto, oppure resterà l’ennesima promessa da liquidare nei limiti delle risorse disponibili?
