Quest’anno ricorre l’anniversario della legge di riforma penitenziaria.
Stefano Dambruoso
Nel 2015 ricorre l’anniversario della legge di riforma penitenziaria (Legge n. 354 del 26 luglio 1975). Con essa, il Parlamento è intervenuto sulla materia per la prima volta, apportando significative innovazioni rispetto alle precedenti esperienze storicamente rilevabili, fino ad allora regolate con atti del Governo.
Quella penitenziaria è stata una delle importanti riforme legislative del periodo 1970-1978. La condizione dei detenuti divenne argomento di approfondito confronto politico. A partire dal 1975, l’itinerario è culminato con il messaggio alle Camere del Presidente della Repubblica dell’8 ottobre 2013, con la Legge n. 117 del 2014, che ha introdotto innovazioni riguardanti i flussi di ingresso e di uscita dal circuito penitenziario e, da ultimo, con la Legge n. 47 del 2015, a cui ho partecipato in prima persona come capogruppo in Commissione Giustizia. Questa ha rafforzato il principio della custodia cautelare come extrema ratio, stabilendo criteri tassativi ai quali il giudice deve attenersi nel disporre la carcerazione preventiva.
Il problema dell’eccessivo numero di detenuti rispetto alla dimensione delle carceri nazionali si trascina nel nostro Paese da ormai molti anni. L’emergenza torna ciclicamente ad impegnare l’attività parlamentare. Basti pensare che, nel giugno del 2006, alla vigilia della legge che avrebbe poi concesso l’indulto, erano ristretti in carcere 61.264 detenuti (seppure con una capienza regolamentare di 43.219), con una percentuale di sovraffollamento del 42%. All’indomani dell’indulto, la popolazione carceraria era scesa a 39.005 detenuti (31 dicembre 2006). Negli anni seguenti, tuttavia, si è registrato un rapido ritorno alla situazione pre-indulto: le presenze al 31/12/2007 erano già 48.693, a fine 2008 58.127, a fine 2009 64.791, a fine 2010 67.961. Se si pensa che, a tale data, la capienza regolamentare dichiarata era di 45.022 posti, si ha la misura della gravità della situazione di sovraffollamento delle nostre carceri. Solo negli ultimi anni, mentre la capienza degli istituti è sostanzialmente migliorata (49.461 posti al 30 giugno 2014) a seguito, soprattutto, di interventi di ristrutturazione di padiglioni esistenti, si registra – anche grazie a numerosi interventi legislativi – una netta tendenza alla diminuzione delle presenze, fino ad arrivare ai 58.092 detenuti di oggi. Ci sono, però, ancora 8.631 detenuti in eccedenza rispetto ai posti previsti (sovraffollamento del 17%).
L’articolo 3 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali stabilisce che “Nessuno può essere sottoposto a tortura, né a pene o trattamenti inumani o degradanti”. La violazione dell’art. 3 è alla base di numerose condanne, da parte della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, sulle condizioni di detenzione. Le pronunce più rilevanti contro l’Italia sono la nota sentenza Sulejmanovic (16 luglio 2009) e la più recente sentenza-pilota Torreggiani e altri (8 gennaio 2013).
Con la sentenza 16 luglio 2009, la Corte ha affermato che, sebbene non sia possibile quantificare in modo preciso e definitivo lo spazio personale che deve essere concesso a ciascun detenuto ai sensi della Convenzione, in quanto esso dipende da diversi fattori, la mancanza evidente di spazio personale costituisce violazione dell’art. 3 CEDU, relativo al divieto di trattamenti inumani e degradanti.
Con la sentenza-pilota Torreggiani contro Italia dell’8 gennaio 2013, la Corte europea ha certificato il malfunzionamento cronico del sistema penitenziario italiano. Nei casi esaminati, ha accertato la violazione dell’art. 3 della Convenzione a causa della situazione di sovraffollamento carcerario in cui i ricorrenti si sono trovati.
Con la sentenza 8 gennaio 2013, la CEDU ha dichiarato sussistente la violazione dell’articolo 3 avendo accertato che le condizioni detentive descritte avevano sottoposto gli interessati ad un livello di sofferenza d’intensità superiore a quello inevitabile insito nella detenzione. La Corte ha rilevato che «la violazione del diritto dei ricorrenti di beneficiare di condizioni detentive adeguate non è la conseguenza di episodi isolati, ma trae origine da un problema sistemico risultante da un malfunzionamento cronico proprio del sistema penitenziario italiano che ha interessato e può interessare ancora in futuro numerose persone».
Con la sentenza 22 novembre 2013, la Corte Costituzionale ha ribadito la gravità della situazione di sovraffollamento derivante dal malfunzionamento cronico proprio del sistema penitenziario italiano. Richiamandosi alla citata sentenza Torreggiani, la Consulta ha ritenuto che il carattere inderogabile del principio dell’umanità del trattamento rende necessaria “la sollecita introduzione di misure specificamente mirate a farla cessare”.
Tra le novità introdotte a fini deflattivi, si segnalano: l’innalzamento da 4 a 5 anni del limite di pena che consente l’applicazione della custodia cautelare in carcere; l’ampliamento della possibile applicazione di misure alternative e dell’ambito applicativo della liberazione anticipata, nonché l’introduzione della liberazione anticipata speciale; la prescrizione, da parte del giudice, del c.d. braccialetto elettronico; la modifica dell’art. 380 c.p.p. in modo da escludere, per il piccolo spaccio, l’arresto obbligatorio in flagranza; la stabilizzazione della disposizione che consente di scontare presso il domicilio la pena detentiva non superiore a 18 mesi; l’estensione dell’ambito applicativo dell’espulsione come misura alternativa alla detenzione, prevista dal testo unico immigrazione.
La legge n. 67 del 2014 ha poi delegato il Governo a disciplinare le pene detentive non carcerarie o da eseguire presso il domicilio, a realizzare una depenalizzazione e ad introdurre la messa alla prova nel processo penale.
Tutti questi provvedimenti (uniti alle misure di edilizia penitenziaria previste dal Piano Carceri) hanno portato il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, nella decisione del 5 giugno 2014 sull’esecuzione della citata sentenza Torreggiani, a valutare positivamente gli interventi del Governo italiano per migliorare la situazione carceraria.
Si occupa del sovraffollamento carcerario anche il DL 92/2014. Le innovazioni introdotte da tale decreto operano su piani distinti: da un lato, si rafforzano gli strumenti di tutela dei diritti delle persone detenute, o comunque sottoposte a misure di restrizione della libertà personale, attraverso la previsione di rimedi di tipo risarcitorio in favore di coloro che siano stati sottoposti a trattamenti inumani o degradanti in violazione dell’articolo 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo; dall’altro, si interviene per incidere, sui flussi di ingresso in carcere e su quelli di uscita dal circuito penitenziario: ad esempio, si stabilisce che il magistrato di sorveglianza possa avvalersi dell’ausilio di personale volontario, si introducono nuovi obblighi di comunicazione sui provvedimenti degli uffici di sorveglianza relativi alla libertà personale di soggetti condannati da corti internazionali, vengono disciplinate le modalità di esecuzione del provvedimento che dispone gli arresti domiciliari, si estende ai maggiorenni di età inferiore a 25 anni la disciplina dell’esecuzione di provvedimenti limitativi della libertà personale nei confronti dei minorenni e si modifica l’ordinamento del Corpo di polizia penitenziaria.
Con la recentissima legge n. 47 del 16 aprile 2015 si rafforza il principio della custodia cautelare come extrema ratio e si stabiliscono criteri tassativi ai quali il giudice deve attenersi nel disporre la carcerazione preventiva. In particolare, l’articolato mira a valorizzare misure alternative alla detenzione – quali, ad esempio, quelle interdittive – e, al contempo, ad evitare che le esigenze cautelari possano giustificare un’illegittima anticipazione della pena.
Il lavoro sul sistema penitenziario svolto in questi anni dal Governo e dal Parlamento ha ricevuto segnali incoraggianti dall’Unione Europea, tant’è che anche la Corte di Strasburgo ha riconosciuto l’impegno del nostro Paese nell’adottare soluzioni efficaci al problema del sovraffollamento carcerario.
di Stefano Dambruoso,
Magistrato e Questore della Camera dei Deputati
