La natura dell’Unione Europea nei settori della sicurezza internazionale e della gestione delle crisi – Gli strumenti dell’Unione Europea (parte I)

di Alfonso De Laurentiis

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Approfondendo il ruolo svolto dall’Unione Europea nell’ambito della gestione delle crisi, è utile in primo luogo evidenziare che molto spesso si omette un punto importante relativo alle competenze: l’Unione Europea non gode di competenze esclusive e onnicomprensive sui temi di politica estera. Ciò significa che gli Stati Membri non hanno fornito all’Unione Europea tutti gli strumenti necessari al fine di operare come attore plenipotenziario dentro il quadro della gestione delle crisi. In altre parole, ogni Stato Membro mantiene la propria politica estera e decide autonomamente su eventuali coinvolgimenti dell’Unione Europea nella gestione delle crisi internazionali. Inoltre, è necessario prendere in considerazione le differenze tra gli Stati Membri: alcuni hanno grosse capacità, altri quasi nessuna. Non solo diverse potenzialità ma anche diverse sensibilità e interessi in varie parti del mondo.

Un secondo aspetto centrale è la dimensione multilevel o multilocation della politica estera dell’Unione Europea. La dimensione multilevel implica che non solo l’Unione Europea ma anche gli Stati Membri, organizzazioni internazionali e, a volte, altri attori internazionali, siano coinvolti nelle attività promosse dall’Unione Europea nel settore della gestione delle crisi. Operando su diversi livelli diventa, dunque, essenziale il coordinamento degli attori e la divisione dei compiti tra gli Stati Membri, l’Unione Europea e altre organizzazioni internazionali; infatti, è importante volgere sempre lo sguardo all’insieme degli attori poiché l’Unione Europea di solito lavora con altri soggetti e raramente agisce in modo solitario. Oltre a ciò, la politica estera dell’Unione Europea è sfaccettata e imperniata su distinti piani di lavoro. Innanzitutto, sussistono due fondamentali componenti intergovernative: la Politica Estera di Sicurezza Comune (PESC) e la Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC). A questi due ambiti si aggiunge il Servizio Europeo per l’Azione Esterna (SEAE) che coinvolge non solo gli Stati Membri e i loro rappresentanti ma anche altre importanti istituzioni.

La dimensione primaria della Politica Estera di Sicurezza Comune (PESC) si basa sulla diplomazia, sui negoziati e sulla mediazione ed è al suo interno che l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza assume un ruolo centrale, sostenuto dalla diplomazia propria del Servizio Europeo per l’Azione Esterna e coadiuvato dagli Stati Membri: per ogni azione e ogni mediazione la responsabilità non ricade soltanto sulle istituzioni europee ma è condivisa con l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e con gli Stati Membri. Gli Stati Membri svolgono un ruolo importante anche nel campo della Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC), lanciata a seguito della crisi in Kosovo con l’obiettivo di permettere all’Unione Europea di condurre operazioni e missioni di gestione delle crisi a livello militare e civile. Ciononostante, l’Unione Europea è fortemente limitata a causa della mancanza di strumenti propri e dalla dipendenza dai contributi elargiti dagli Stati Membri in termini di forze militari, capacità militari e quartieri generali. E tale limitazione spiega anche parzialmente perché l’Unione Europea può fronteggiare solo un numero ristretto di minacce alla sicurezza e conflitti militari e non le crisi militari nel loro insieme. In questo momento l’Unione Europea è impegnata in una serie di operazioni militari e missioni civili nell’ambito della PSDC, alcune delle quali rivestono un ruolo di primaria importanza, come la missione in Kosovo e quelle nell’Africa orientale, segnatamente in Somalia e nel Corno d’Africa. D’altro canto, è giusto evidenziare anche la portata limitata di altre missioni (Georgia, Afghanistan, Iran).

Oltre alle operazioni e missioni proprie della Politica di Sicurezza e Difesa Comune e della Politica Estera di Sicurezza Comune, l’Unione Europea utilizza altri strumenti e metodi che nei trattati vengono definiti nell’ambito del Servizio Europeo per l’Azione Esterna (SEAE). Tale quadro include una serie di nuovi strumenti che spesso risultano molto più efficaci delle azioni svolte attraverso la PSDC e la PESC e che fanno riferimento alla politica commerciale (sanzioni e misure restrittive adottabili dall’Unione Europea); alla cooperazione allo sviluppo (non solo sviluppo ma anche buona governance); allo stato di diritto. L’Unione Europea possiede anche competenze specifiche per operare nei campi della cooperazione economica, finanziaria e tecnologica con regioni e Paesi terzi, oltre a disporre di un ricco budget e di risorse finanziarie da investire. Un’altra dimensione chiave è rappresentata dagli accordi che l’Unione Europea può concludere con regioni e Paesi terzi: tali accordi forniscono tutti i mezzi necessari all’Unione Europea per provare a influenzare le strutture, le istituzioni e le regole del gioco al di fuori dell’Unione Europea. Infine, è essenziale ricordare altri strumenti specifici per la politica estera e la gestione delle crisi, come lo Strumento per la stabilità (IfS) e l’African Peace Facility (APF), i quali sono in massima parte strumenti finanziari che rendono l’Unione Europea in grado di sostenere azioni promosse da altre organizzazioni internazionali e tra esse l’Unione Africana. Uno dei problemi che stanno alla base del Servizio Europeo per l’Azione Esterna è riconducibile alla sua dimensione sproporzionata e alla necessità di un altissimo tasso di coordinazione: non sono coinvolti soltanto il Consiglio dell’Unione Europea e l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, ma anche la Commissione Europea e il Parlamento Europeo. In secondo luogo, non è raro che istituzioni diverse possano avere obiettivi diversi e gli obiettivi diversi devono essere armonizzati. Ad esempio, la politica commerciale non è usata soltanto in politica estera, ma anche per raggiungere il naturale fine dello sviluppo del commercio europeo ed è qui che si annida il potenziale conflitto di interessi.

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