Come funziona il diritto d’asilo?

Il diritto di asilo ha origini antichissime ed è quel diritto in base al quale una persona perseguitata nel suo paese d’origine può trovare protezione da un’altra autorità sovrana, in un paese straniero, o in un santuario religioso (come nel medioevo).

Pur essendo riconosciuto sin dall’epoca degli Egizi, è soprattutto nella tradizione occidentale che questo diritto ha trovato la sua compiuta declinazione.

In queste settimane è in discussione un progetto di modifica alle norme italiane che lo regolano ma prima di analizzare le proposte di legge in materia cerchiamo di capire come nasce e come è attualmente regolamentato.

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Il quadro Internazionale del Diritto d’Asilo

In primo documento internazionale di epoca contemporanea che riconosce il diritto d’asilo è la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, firmata a Parigi il 10 dicembre 1948, la cui redazione fu promossa dalle Nazioni Unite perché avesse applicazione in tutti gli stati membri: essa riconosce il diritto d’asilo all’art. 14 come diritto di cercare e di godere in altri paesi asilo dalle persecuzioni, non invocabile, però, da chi sia realmente ricercato per reati non politici o per azioni contrarie ai fini e ai princìpi delle Nazioni Unite.

Successivamente la base giuridica moderna del diritto d’asilo si fonda sulla Convenzione ONU relativa allo status dei rifugiati firmata a Ginevra nel 1951, poi integrata dal Protocollo del 1967

Secondo la Convenzione di Ginevra, un rifugiato è un individuo che

  • ha fondato motivo di temere la persecuzione a motivo della sua: discendenza, religione, nazionalità, appartenenza a un particolare gruppo sociale, opinione politica;
  • si trova al di fuori del suo paese d’origine e non può o non vuole avvalersi della protezione di quel paese, non può o non vuole ritornarvi, per timore di essere perseguitato.

Il riconoscimento dello status giuridico di rifugiato e la conseguente attuazione della loro tutela sono demandati ai governi che hanno firmato specifici accordi con le Nazioni Unite, o all’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (United Nations High Commissioner for Refugees) che è l’Agenzia delle Nazioni Unite specializzata in questa materia, fondata il 14 dicembre 1950 dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite con la risoluzione n.428/V e che ha iniziato ad operare dal 1º gennaio del 1951.

La questione palestinese e più in generale lo sviluppo del terrorismo politico a partire dalla seconda metà del secolo scorso ha creato la categoria dei terroristi fuggitivi, in cerca di “santuari moderni”, ovvero luoghi protetti dove riprendesi da ferite, cambiare identità, cercare alleanze.

La stessa Francia è stata per alcuni decenni il paese più ospitale per i terroristi di sinistra, specialmente italiani, dando una connotazione fortemente politica a questo diritto inviolabile dell’uomo ed in qualche modo riconoscendo che il rifugiato non fosse semplicemente il soggetto passivo di una persecuzione ma anche il soggetto attivo di una ribellione a tale persecuzione.

Diritto d’asilo nell’Unione Europea

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Nell’Unione Europea il c.d. Regolamento Dublino III (Regolamento UE n. 604/2013) si occupa di garantire a chiunque richieda il diritto d’asilo che la sua domanda sarà esaminata da uno Stato membro dell’Unione europea, evitando così che egli sia successivamente mandato da uno Stato membro all’altro senza che nessuno accetti di esaminare la sua richiesta; il Regolamento, contemporaneamente, cerca di evitare che i richiedenti asilo godano di una libertà troppo ampia nella individuazione del Paese europeo al quale rivolgere la propria domanda di asilo (cosiddetto “asylum shopping”).

I criteri per stabilire la competenza di uno Stato hanno carattere oggettivo e qualora l’ingresso sia avvenuto illegalmente, sottintendono il principio che lo Stato membro responsabile dell’esame dell’istanza, indipendentemente da dove la stessa sia stata presentata, è quello in cui è avvenuto l’ingresso del richiedente asilo almeno nei primi 12 mesi.

Il Regolamento contempla tuttavia anche alcune specifiche regole di competenza volte a salvaguardare l’unità familiare dei richiedenti asilo. Se, ad esempio, un familiare del richiedente asilo ha a sua volta già presentato in uno Stato membro una domanda di asilo per la quale non è stata ancora presa una decisione, oppure è stato già riconosciuto come rifugiato da detto Stato membro, lo Stato membro in questione è competente anche per l’esame della domanda d’asilo del familiare, sempre che l’interessato lo desideri.

Inoltre, se il richiedente asilo è un minore non accompagnato, l’esame della sua domanda di asilo compete allo Stato membro nel quale si trova legalmente un suo familiare, purché ciò sia nel migliore interesse del minore e, in mancanza di un familiare, è competente lo Stato membro in cui il minore ha presentato la domanda d’asilo.

Inoltre, è previsto che qualsiasi Stato membro, anche quando non è competente in applicazione dei criteri vincolanti definiti dal Regolamento, può comunque accettare su richiesta di altro Stato membro di esaminare una domanda d’asilo per ragioni umanitarie, fondate in parte su motivi familiari o culturali, a condizione che le persone interessate vi acconsentano.

Infine, ciascuno Stato membro ha comunque il diritto di esaminare una domanda d’asilo che gli sia stata rivolta da un cittadino di un paese terzo, anche se tale esame non gli compete in base ai criteri stabiliti nel regolamento.

Il diritto d’asilo in Italia

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In Italia il diritto di asilo è garantito dall’art. 10, comma 3 della Costituzione:

« Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge. »

Pur essendo un diritto costituzionalmente garantito, la stessa Costituzione rimanda la sua regolamentazione alla legge ordinaria, ed in virtù di ciò il diritto d’asilo non viene riconosciuto a tutti e senza regole.

Bisogna in ogni caso ricordare che i richiedenti asilo, diversamente dalla maggioranza degli stranieri immigrati in Italia quasi sempre per motivi economici, sono stranieri che hanno presentato all’Italia richiesta di protezione ed ospitalità in base alle convenzioni internazionali, perché perseguitati nel loro paese di origine per le loro opinioni, o la loro attività politica o religiosa, ovvero perché provenienti da zone di guerra totalmente insicure, o ancora oggetto di discriminazioni o persecuzioni per motivi di appartenenza etnica.

Nella pratica, il diritto di asilo è oggi disciplinato da due decreti legislativi:

  • il n. 251/2007, adottato in attuazione della direttiva europea n. 2004/83/CE, che regola, essenzialmente, le condizioni e il contenuto del diritto
  • il n. 25/2008, adottato in attuazione della direttiva europea n. 2005/85/CE che si occupa della procedura per il suo riconoscimento.

Dal momento che le leggi italiane ed europee non prevedono vie di ingresso regolari per coloro che intendono presentare richiesta di asilo, i richiedenti asilo arrivano per lo più in maniera irregolare, attraverso gli sbarchi sulle coste italiane. In base alla convenzione di Ginevra sui rifugiati, i richiedenti asilo non possono essere respinti ai confini se sono a rischio di persecuzione o di altri gravi danni

Il diritto di asilo è oggi previsto, pur con diverso contenuto e diversa intensità:

  • per i rifugiati, come definiti dalla Convenzione di Ginevra sui rifugiati,
  • per le persone riconoscibili quali beneficiari di protezione sussidiaria
  • per le protezioni riconoscibili quali beneficiari di protezione umanitaria

Le ultime due categorie corrispondono a quelle persone che, pur non essendo rifugiati veri e propri, hanno ugualmente bisogno di protezione internazionale, in quanto in caso di rimpatrio, correrebbero un rischio oggettivo di danno grave, quale la sottoposizione a pena di morte, a tortura o altri trattamenti inumani o degradanti, ovvero una minaccia grave e individuale alla loro vita o alla loro persona a causa di una situazione di violenza generalizzata derivante o dovuta a un conflitto armato interno o internazionale, oppure quando si valuta su base individuale, che esistono gravi motivi di carattere umanitario per i quali il rimpatrio forzato potrebbe comportare serie conseguenze per la persona. .

La valutazione delle esigenze di protezione internazionale dei richiedenti asilo è oggi demandata, in via amministrativa, alle Commissioni Territoriali per il Riconoscimento della Protezione Internazionale. Si tratta di autorità amministrative (attualmente aumentate fino a 40) operanti in modo collegiale e composte da quattro membri: un funzionario della Prefettura, che esercita anche le funzioni di presidente, un rappresentante della Polizia di Stato, un rappresentante delle autonomie locali e un rappresentante designato dall’UNHCR, Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati.

Tali Commissioni possono riconoscere lo status di rifugiato, riconoscere lo status di protezione sussidiaria o di quella umanitaria, respingere la domanda di protezione o dichiararne la manifesta infondatezza.

Solo coloro la cui richiesta è stata respinta possono essere rimpatriati

Al vertice del sistema amministrativo costituito dalle Commissioni Territoriali è posta la Commissione Nazionale per il Diritto di Asilo, la quale ha competenza in materia di revoca e cessazione degli status di protezione internazionale riconosciuti, oltre che compiti di indirizzo e coordinamento delle Commissioni territoriali, di formazione e aggiornamento dei componenti delle medesime Commissioni, di costituzione e aggiornamento di una banca dati informatica contenente le informazioni utili al monitoraggio delle richieste di asilo, di costituzione e aggiornamento di un centro di documentazione sulla situazione socio-politico-economica dei Paesi di origine dei richiedenti, di monitoraggio dei flussi di richiedenti asilo. Le decisioni delle Commissioni Territoriali per il Riconoscimento della Protezione internazionale e quelle in materia di cessazione e revoca degli status adottate dalla Commissione Nazionale per il diritto di asilo possono essere impugnate innanzi ai Tribunali ordinari, le cui sentenze in materia possono poi eventualmente costituire oggetto di reclamo davanti alla Corte di Appello e, in ultima istanza, di ricorso per Cassazione.

Se nella categoria dei rifugiati rientravano nel secolo scorso prima persone rimpatriate da ex colonie italiane (accusati di collaborazionismo con i colonizzatori italiani) e poi persone perseguitate nell’Est Europa per l’opposizione ai regimi comunisti ivi allora imperanti, nel nuovo secolo la provenienza è prevalentemente da zone di guerra, soprattutto Eritrea, Somalia e Afghanistan, non senza la presenza di perseguitati per motivi politici o religiosi.

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I numeri delle richieste di asilo:

Tra il 1990 e il 2015, l’Italia ha ricevuto 517.720 richieste d’asilo, riconoscendo lo status di rifugiato o altra forma di protezione internazionale a 178.788 richiedenti asilo (fonte Esiti delle richieste di asilo, in Ministero dell’Interno, 12 maggio 2015, e Statistiche immigrazione, Ministero dell’Interno) . Secondo l’UNHCR, il numero totale di rifugiati residenti in Italia alla fine del 2014 era di 93.715 unità, meno che in Francia (252.264), Germania (216.973), Svezia (142.207) e Regno Unito (117.161) (UNHCR – Global Trends –Forced Displacement in 2014, in UNHCR, 18 giugno 2015). I primi cinque Paesi di cittadinanza dei rifugiati in Italia erano Eritrea (13.357), Somalia (12.213), Afghanistan (8.991), Nigeria (6.293) e Pakistan (5.764) (fonte UNHCR Population Statistics, in UNHCR).

Il 2014 è stato, sia in Italia, sia nel resto d’Europa, un anno record per il numero di nuove richieste di asilo. In Italia sono state presentate 64.625 richieste di asilo (rispetto alle 26.620 del 2013), su un totale di 625.920 richieste di asilo in tutta l’Unione europea (rispetto alle 431.090 del 2013); hanno avuto più richieste di asilo dell’Italia la Germania (202.645) e la Svezia (81.180).

Le prime cinque nazionalità dei richiedenti asilo in Italia nel 2014 sono state Nigeria (10.135), Mali (9.790), Gambia (8.575), Pakistan (7.150) e Senegal (4.675) (fonte Asylum statistics, in EUROSTAT, 7 maggio 2015). Alla fine del 2014, nelle strutture di accoglienza per richiedenti asilo in Italia erano ospitate 66.066 persone. Nel 2015, le richieste di asilo sono state 83.970; al 31 dicembre 2015 i richiedenti asilo ospitati nelle strutture di accoglienza erano 103.792.

Nel 2014 ci sono state in Italia 35.180 decisioni in prima istanza sulle richieste di asilo presentate (sia nello stesso anno, sia precedentemente): di queste, 20.580 (59%) hanno avuto esito positivo, col riconoscimento dello status di rifugiato o di altra forma di protezione internazionale, mentre le restanti 14.600 sono state respinte (fonte Asylum statistics, in EUROSTAT, 7 maggio 2015). Hanno accolto positivamente più richieste di asilo dell’Italia la Germania (47.555), la Svezia (33.025) e la Francia (20.640). Le prime tre nazionalità di coloro che hanno ottenuto lo status di rifugiato o altra forma di protezione internazionale in Italia nel 2014 sono state Pakistan (2.420), Afghanistan (2.400) e Nigeria (2.145) (fonte EU Member States granted protection to more than 185 000 asylum seekers in 2014, in Eurostat, 12 maggio 2105). Nel 2015 sono state prese 71.110 decisioni sulle richieste di asilo presentate; di queste, 29.535 (41%) hanno avuto esito positivo, mentre il 53% sono state respinte (fonte Esiti delle richieste di asilo, in Ministero dell’Interno, 12 maggio 2015).

Gea Arcella,

notaio e collaboratrice di SocialNews

I link

http://www.interno.gov.it/sites/default/files/quaderno_statistico_1990_-_2014_asilo.pdf#54

http://www.libertaciviliimmigrazione.interno.it/dipim/site/it/documentazione/statistiche/servizi_civili/2016/1_2016_Statistiche_2015_sbarchix_esiti_domande_di_asilo_e_posti_in_strutture_accoglienza.html

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Gea Arcella

Nata a Pompei, dopo gli studi classici svolti in provincia di Napoli, si è laureata in Giurisprudenza presso l'Università di Trieste nel 1987. Nel 2007 ha conseguito con lode un master di II livello presso l'Università “Tor Vergata” di Roma in Comunicazione Istituzionale con supporto digitale. E' notaio in provincia di Udine e prima della nomina a notaio ha svolto per alcuni anni la professione di avvocato. Per curiosità intellettuale si è avvicinata al mondo di Internet e delle nuove tecnologie e dal 2001 collabora con il Consiglio Nazionale del Notariato quale componente dell'Area Informatica . Già professore a contratto presso l'Università Carlo Bò di Urbino di Informatica giuridica è attualmente cultore della materia presso la cattedra di diritto Civile della medesima Università; è' docente presso la Scuola di Notariato Triveneto e Presso la Scuola delle Professioni legali di Padova di Informatica giuridica e svolge attività formative sia interne che esterne al Notariato. E' socia di diverse associazioni sia culturali che orientate al sociale, crede che compito di chi ha ricevuto è restituire, a partire dalla propria comunità. 

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